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吳敬璉 | 2013年08月07日 星期三 11:35 AM

摘要:兩種可能的前途嚴峻地擺在前面:一條是沿着完善市場經濟的改革道路前行,限制行政權力,走向法治的市場經濟;另一條是沿着強化政府作用的國家資本主義的道路前行,走向權貴資本主義的窮途。這樣,中國的經濟就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

兩條路徑涇渭分明,前景更是完全不同。何去何從,正是本文需要回答的問題。

未來中國的方向,是當前許多經濟學家甚至全國人民都在思考的一個問題。1978年的中共十一屆三中全會以來,確立了市場化的正確方向,並取得了推動經濟高速成長的巨大成就。但是21世紀初以來,出現了不同的意見和選擇,改革似乎走到了一個新的十字路口,面臨選擇。未來十年,在繼續完成市場經濟改革任務的同時,積極而慎重地推進政治改革,既是未來中國改革的主題,也關係到中華民族的興亡和每個公民的根本利益。在這樣的問題上,容不得有半點猶疑。只有打破阻力,奮力過關,才能實現幾代中國人的夢想,把中國建設成為一個富裕、民主、文明、和諧的現代國家。

一、改革尚在半途

根據1992年中共十四大做出的社會主義市場經濟的頂層設計和1993年中共十四屆三中全會做出的改革總體規劃,在20世紀末期把一個對世界市場開放的市場經濟制度框架初步建立起來了。但這個體制與以“充分發揮市場在資源配置中起基礎性作用”為基本特徵的社會主義市場經濟制度還有相當大的差距。

兩者之間差距的主要表現是,政府繼續在資源配置中居於主導地位,限制和壓制了市場發揮基礎性作用。

首先,政府仍然支配着主要的經濟資源。礦山、海洋、城市土地和大部分資本都掌握在政府手裡。

其次,雖然國有經濟在國民生產總值中並不佔有優勢,但是,它仍然控制着一切“制高點”(列寧語,中文譯為“命脈”)。國有企業在一系列重要行業中的壟斷地位不但沒有減弱,反而有所加強;國有經濟的規模仍然很大,而且相當一部分國有企業保持着政府賦予的行政壟斷權力。

再次,現代市場經濟不可或缺的法治基礎尚未建立,各級政府官員享有過大的自由裁量權,他們通過直接審批投資項目、對市場准入廣泛設立行政許可、對價格進行管制等手段,直接對企業和個人的微觀經濟活動進行頻繁的干預。

中國形成這樣的體制,是其來有自的。在開始研究經濟改革的目標模式的20世紀80年代中期,對這個目標有過不同的設想,其中最重要的是兩種:一種屬意於“政府主導的市場經濟”(“東亞模式”),另一種屬意於“自由市場經濟”(“歐美模式”)。大致說來,官員鍾愛“東亞模式”,具有現代經濟學知識的學者嚮往“歐美模式”。不過,在改革初期命令經濟還佔統治地位的情況下,兩者之間的差異並不顯得十分突出,因為即使認為改革的最終目標應是歐美模式的市場經濟的人們也承認,在競爭性市場體系還沒有建立起來的情況下,政府不能不承擔更大的協調經濟的職能。而在命令經濟已被全面突破,市場的規則又還有待建立的情況下,它們之間的分歧就日益突出了。對於持后一種觀點的人們來說,改革的目標還遠未達到。他們要求堅持改革,進一步完善市場經濟體制,建設符合社會上絕大多數人,而不是極少數尋租者利益的法治的市場經濟。對於持前一種觀點的人們來說,改革的目的已經達到。特別是對於其中一些要求維護從尋租活動獲得的特殊既得利益的人們來說,最合意的做法更是進一步增強各級政府官員不受約束的權力,以便擴大權力尋租的可能性。

還有一點值得注意,就是中國改革的出發點,乃是由全能政府包辦一切經濟社會事務的“國家辛迪加”(列寧)或者“黨國大公司”(東歐經濟學家)。因此,政府對經濟和社會生活的控制和干預,較之東亞實行“政府主導的市場經濟”國家要強得多。

 

所以在20世紀末建立起來的,是一種既包含新的市場經濟因素,又包含舊的統制經濟因素的過渡性經濟體制。

正是針對這種市場體制很不完善、市場還不能在資源配置中起主導作用的情況,2003年的中共十六屆三中全會作出了《關於完善社會主義市場經濟體制的決定》,要求在若干方面進一步推進市場化改革,以便充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用,到2020年建成完善的社會主義市場經濟體制。

但是回過頭來看,這個中央決定執行得並不好。這種情況是由多種原因造成的。其中一個很明顯的原因,是改革進入深水區,觸及了政府和政府官員自身的權力和利益,因而對進一步改革產生了來自黨政機關內部的阻力和障礙。另一方面,中國改革歷來都是由危機促成的。可是,由於20世紀的改革十分成功,經濟有了很大的發展,官員們覺得日子很好過,於是失去了推進改革的壓力和動力。既存在阻力,又缺乏動力,就使得改革的步伐放慢了下來,甚至在某些部門出現了倒退的趨勢。

所以說,中國還走在改革的半途:一方面,20世紀末期建立起市場經濟的初步框架;另一方面,一些領域改革的大關還沒有過。於是這種半市場經濟、半統制經濟的雙重體制從建立之日起,就出現了“既是最好的時代,又是最壞的時代”的“兩頭冒尖”狀況。

這種過渡性體制建立后,出現了兩種可能的發展方向:或者是政府逐漸淡出對微觀經濟活動的干預,加強自己在市場失靈的領域諸如市場監管和提供公共產品和服務等方面的職能,使過渡性的體制逐漸成長為在規則基礎上運轉的現代市場經濟,即“法治的市場經濟”;或者不斷強化政府對市場的控制和干預,不斷擴大國有部門的壟斷力量,蛻變為政府全面控制經濟社會發展的國家資本主義,甚至權貴資本主義的畸形體制。

二、社會矛盾幾乎到了臨界點

於是,中國社會再一次面臨向何處去的問題。最近幾年,過去高速增長時期所積累起來的,但是被短期的業績掩蓋的各種矛盾也都暴露出來,近幾年變得愈來愈尖銳了,這導致了兩個嚴重的問題。

第一,粗放的經濟增長已經難以為繼。前面講了粗放經濟增長的弊端。但是20世紀90年代初期通過外匯改革全面實施出口導向政策,用凈出口(即出超)需求彌補國內消費需求的不足,用以拉動經濟增長。在這種條件下,由於農村還有大量廉價勞動力需要就業,其他資源的短缺程度還不是那樣嚴重,粗放增長模式就還能表現出一定的生命力。21世紀之初,城市化的加速,各級政府獲得了大量土地資源的支配權,就出現了粗放式增長方式的進一步回歸,用大規模向資本密集型項目投入資源的辦法實現GDP的高速增長,實際上已是強弩之末。即使在2008年全球金融危機爆發之後用幾萬億元的投資和海量的貸款打了一劑強心針,這種靠透支資源、寅吃卯糧支撐短期增長的辦法也風光不再、難以為繼了。所以在制定“十二五”規劃的過程中,就把發展方式轉型的議題提到更重要的地位上來。用胡錦濤總書記在省部級轉變經濟發展方式研討班上的重要報告中的話來說,就是“加快轉變經濟發展方式已經刻不容緩”。

為什麼“刻不容緩”?據我理解,是因為再不轉變經濟發展方式,已經無法維持經濟的平穩持續發展了。

第二,出口導向政策的積極效應逐漸減弱。在粗放的經濟發展方式下,雖然在一段時間內能夠依靠政府強制動員和大量投入社會資源,加上從國外引進先進設備和技術來維持高速增長,但這隻能發揮短期的效應。近年來,這種增長方式造成的資源枯竭、環境破壞、內需不足、居民生活水平提高緩慢等問題愈演愈烈。改革開放以後,中國曾成功運用日本等東亞國家的經驗,採取本幣匯率低估等出口導向政策,用凈出口需求彌補國內消費需求的不足,拉動沿海地區加工工業的發展。它們靠大量投入土地等資源,大規模引進國外的先進裝備和技術,和大量僱用低工資農民工,實現了經濟的高速度增長。現在,這些積極效應也已經逐漸減退。中國經濟在經歷了十來年出口拉動的繁榮后,21世紀初期在微觀經濟領域出現技術進步緩慢、勞動者的收入提高緩慢、大眾消費不足等弊病。在宏觀經濟領域,則出現了貨幣超發、資產泡沫生成和通貨膨脹壓力增大等病象。

所有這些都警示人們:如果不能儘快打破體制性的障礙,實現經濟增長方式的轉變,將不可避免地導致經濟和社會災難。與此同時,行政權力對市場的干預和對價格的管控,造成了龐大尋租活動的基礎,導致腐敗行為的蔓延和貧富差別的擴大,引發了諸多矛盾的激化。官民矛盾的加劇和政府管治能力下降,加劇了社會的不穩定情況,使經濟和社會矛盾幾乎到了一個臨界點。

三、強勢政府不是中國經濟取得成功的原因

一部分人認為,中國能夠創造如此優異成績的根本原因,是中國擁有自己特有的發展模式,即所謂“中國模式”,其最大特點和優點是擁有一個強勢政府,因而可以充分利用自己強大的動員資源能力,依靠強政府、大國企,用海量投資來支持高速增長,集中力量辦大事。這種政府主導的發展道路,在全球金融危機發生后從西方各國政府的短期救市政策中得到鼓舞,其“優越性”似乎也得到了某些短期業績的支持。實踐中還出現了一些“樣板工程”,例如被“中國模式”的支持者所盛讚的“高鐵奇迹”,還有某些地方依靠政府的強力動員和大量注入資源實現的超高速發展等等。

我們應當明確,強勢政府不是中國成功的根源。從歷史來看,改革開放以前的30年,中國政府也許比現在更加強勢,可是結果有目共睹。而改革開放30年高速增長的奇迹來源於新生的市場經濟制度解放了人們的創業精神。現在,強政府、大國企和海量投資營造高速增長等亮麗政績付出的高額成本和產生的消極後果正在顯現。

各級政府日益強化的資源配置的權力和對經濟活動的管製造成的最嚴重的後果,是強化了尋租活動的制度基礎,導致腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴大,官民矛盾激化。

在20世紀末期,中國經濟學家曾對轉型期間日益抬頭的腐敗現象進行深入的討論,提出通過市場化改革剷除尋租活動的制度基礎,防止中國上演腐敗猖獗的所謂“亞洲的戲劇”或“拉美病症”。1990年初期商品價格自由化,曾經阻斷了通過商品價格雙軌制尋租的“官倒”們的財路。然而,行政權力不肯退出市場,使尋租的基礎在許多領域繼續保持甚至擴大,使權力腐敗愈演愈烈。由於體制的演進會有路徑依賴,一旦進入政府主導的路徑,從尋租活動中得利的特殊既得利益者,必然會力求推動“半統制、半市場”的經濟體制向國家資本主義乃至權貴資本主義蛻變。如果沒有步伐較大的改革阻斷這一路徑,使之回歸市場化、法治化和民主化的正途,就會鎖定在這一路徑中。而一旦路徑被鎖定,就會像諾斯(Douglas North)所說,除非經過大的社會震蕩,就很難退出了。

兩種可能的前途嚴峻地擺在前面:一條是沿着完善市場經濟的改革道路前行,限制行政權力,走向法治的市場經濟;另一條是沿着強化政府作用的國家資本主義的道路前行,走向權貴資本主義的窮途。這樣,中國發展的過程就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

兩條路徑涇渭分明,前景更是完全不同。何去何從,正是本文需要回答的問題。

四、要重視改革的頂層設計和總體規劃

“十二五”(2011~2016年)規劃重新提出“頂層設計”的問題,其實質是明確未來改革的正確方向,是建立在法治基礎上的市場經濟,還是國家資本主義兩種不同的“頂層設計”之間的選擇問題。

“十二五”規劃要求“更加重視改革的頂層設計和總體規劃”,所說的“改革”,是指“經濟、政治、文化、社會等領域的改革”,因此,我們的頂層設計和總體規劃,也應當不是某個單項改革的頂層設計和總體規劃,而是全面改革的頂層設計和總體規劃。

我覺得有必要澄清一種誤解,那就是認為中國的改革直到現在還是“摸着石頭過河”。“摸着石頭過河”是20世紀80年代初期的做法,因為那時我們與世界學術界已經隔絕了很多年,原來以為社會主義國家就一定是蘇聯式的體制,當事實證明這一體制是行不通的時候,對於到底怎樣才行得通,心中是完全沒數的。所以當時陳雲和鄧小平都提出“我們現在只能摸着石頭過河”,“走一步看一步”。這種情況到80年代中期已經發生了改變。

在20世紀80年代中期,從決策層到經濟學家和社會大眾,都認識到改革總是“摸下去”是不行的。所以,就提出了一個“頂層設計”的問題。不過當時不叫“頂層設計”,而叫作“目標模式”。

1985年的巴山輪會議上,匈牙利科學院經濟研究所研究部主任科爾奈(Janos Kornai)有一個關於改革目標模式的重要發言,提出現代經濟的體制模式分為行政協調和市場協調兩大類,兩大類又分為直接行政控制、間接行政控制、沒有宏觀控制的市場協調、有宏觀控制的市場協調四個子類,科爾奈傾向於選擇有宏觀控制的市場協調作為改革的目標。對此大家都很認同。後來,由於1988年經濟波動和1989年的政治波動,對於中國應當建立什麼樣的經濟體制,發生了分歧。1989年以後,堅持計劃經濟成為主流。

1990年12月和1991年2月鄧小平提出“社會主義也可以搞市場經濟”以後,從1991年年中到1992年年中,中國的黨政領導人到經濟學家用了整整一年的時間進行了理論和實踐結合的認真探索,最後在1992年10月的中共十四大上確立了中國改革的目標,這就是以市場在資源配置中起基礎性作用的市場經濟體系。這可以說就是當時確定的中國經濟改革的“頂層設計”。在這個“頂層設計”確定以後,就開始了經濟改革的“總體規劃”,即各個領域改革方案和它們之間配合關係的研究。然後,1993年11月的中共十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(“50條”),形成了市場經濟的總體規劃和各個方面的具體方案。這一決定非常具體,受到國內外的普遍好評。1994年開始就按照這個總體規劃進行改革。此後,1997年中共十五大又提出“調整和完善所有制結構”,對國有經濟進行有進有退的“戰略性布局調整”,以便確立“公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”。不斷改善的改革頂層設計和總體規劃有力地促進了中國的經濟體制改革,為中國經濟的崛起奠定了體制基礎。

不過我們必須認識到,中國在20世紀末建立起來的市場經濟初步框架還存在很大缺陷。這一方面表現為它還保留着原有計劃經濟體制的若干重要因素,其中集中表現為,政府對經濟生活的干預和國有經濟對市場的控制;另一方面則表現為現代市場經濟所必須的法治沒有建立起來。

正是因為如此,2003年的中共十六屆三中全會作出了《中共中央完善社會主義市場經濟若干問題的決定》,要求在許多重要方面進一步推進改革。可是由於改革已經進入深水區,進一步推進改革會越來越多地觸動政府和政府官員自身的權力和利益,改革的阻力非常大,也由於改革的進步,使中國經濟開始崛起,各級政府官員普遍自我感覺良好,不覺得需要推進進一步的改革。在這種情況下,既無壓力也無動力,於是改革步伐開始放緩。改革停頓不前,市場秩序混亂,權力干預加強使得尋租活動的制度基礎得到擴大,於是腐敗愈演愈烈,即便用嚴刑峻法也難以禁止,同時貧富差也愈拉愈大。現在回想起來,20世紀80年代末期民眾群情激奮地批判的以“官倒”為代表的腐敗,與21世紀出現的腐敗是無法比擬的。

腐敗猖獗和貧富分化加劇,為一些支持舊體制和舊路線的人運用民粹主義和民族主義的言說誤導大眾提供了機會。本來改革開放以來市場化、法治化和民主化的改革就不斷受到來自支持舊體制和舊路線人們的質疑和反對。21世紀以來這種質疑的聲音越來越強,而且在錯誤的輿論導向下獲得部分弱勢群體的支持。這些支持舊路線和舊體制的人們提出的“藥方”或者叫作另一種“頂層設計”,就是動用國家機器來制止腐敗和貧富分化;同時運用政府強大的資源動員能力,靠海量投資來營造眩人耳目的政績。這樣,就形成了一個惡性循環的怪圈--政府的控制越是加強,尋租的制度基礎就越大,腐敗也就更加嚴重;而腐敗越是嚴重,在某種錯誤的輿論導向下,也越有理由要求加強政府和國有企業的控制力。

五、政治體制改革是建設現代市場經濟的基本條件

六、現在有一種看法,認為中國的經濟改革的任務已經基本實現了,甚至市場化有些“過頭”,只是政治改革還有待努力,有的人甚至認為,不進行政治改革,中國所有的改革都不可能再進行下去了。

我覺得,認為中國的經濟改革的任務已經基本實現,是高估了經濟改革的成就。實際上,連已經寫在文件上的經濟改革要求,也有許多並沒有實現。其中一個重要原因,是1992年以後重啟的改革,存在的一個缺陷是,不再像20世紀80年代那樣,把經濟體制改革和政治體制改革並提。正如小平在1986年講過多次的,“不改革政治體制,經濟改革也搞不通”。目前經濟改革的落後的方面,像國有經濟的改革,政府經濟管理職能的改革,都無不與政治改革、政府改革滯後有關。更不用說現代市場經濟只有在法治環境中才能更有效運轉。因此,進行政治改革乃是建設現代市場經濟的基本要件。

有些人認為,中國改革的特點和優點,就是先搞經濟改革,后搞政治改革。這並不符合歷史事實。實際上兩者是同時發動的,只不過前者的推進相對比較容易,而後者卻因涉及官員們自身的權力和利益,因而步履維艱罷了。

經濟改革是從1980年9月中共中央發出“中發(1980)75號”文件,允許農民搞土地承包制才真正啟動的。而在這之前幾天,即1980年的8月18日,鄧小平在中共中央政治局關於黨和國家領導制度改革的講話中就明確提出:“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴,相互配合”,並且提出了改革黨和國家領導制度改革的基本要求。1986年,在準備進行經濟體制的配套改革的同時,鄧小平20多次提出要進行政治改革。他指出,不搞政治改革,經濟改革也難於貫徹。1987年的中共十三大決定進行以黨政分開為重點的政治體制改革。不過這兩次改革都沒有能夠推行下去。鄧小平逝世以後,新一代領導人在鄧小平的追悼會上再次提出政治改革的問題。1997年的中共十五大提出了建設社會主義法治國家的口號,2002年中共十六大又重申了這樣的主張,還提出建設民主政治和提升政治文明的問題。

中國是一個有長期專制主義傳統的國家,又經歷過長期列寧-斯大林式政治經濟制度的實踐,實現這種轉型的任務尤為繁重和艱巨。雖然中國經濟體制的市場化已經取得了進展,然而市場經濟作為一套配置稀缺經濟資源的機制,需要其他方面制度的配合和支撐。否則,市場自由交換的競爭秩序就得不到保證。權力的介入還會造成“叢林法則”支配經濟活動,使整個經濟變成了一個尋租場。

政治改革的任務,不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預,使市場機制在資源配置中有可能發揮基礎性作用;更艱巨的任務,在於建設一個與自由市場制度相適應,能夠為市場的有效運轉提供支持的法治環境。沒有這樣的制度平台,就難以擺脫公權不彰、規則扭曲、秩序紊亂、社會失范的狀態,難以使經濟和社會生活進入和諧穩定的正軌。

六、政府自身的改革是推進政治改革的關鍵

中國整體改革能否順利推進,關鍵在於政府自身。目前的問題是政府支配資源的權力太大,下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界。必須把直接控制經濟的全能型政府改造為提供公共服務的服務型政府,並將各級黨政機關和官員置於民眾的監督之下。

既然改革的焦點在於政府在市場經濟中的地位和作用,無論是經濟改革還是政治改革,核心的問題都是政府自身的改革。由於這一改革將會觸動政府和官員的權力和利益,它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣,改革要取得突破,就不但需要領導人具有遠大的目光和很高的政治智慧,還需要大眾的積极參与和監督。只有這樣,才能打破特殊既得利益集團的阻礙和干擾,推進從所謂威權發展模式向民主發展模式的轉型。

政府改革的目標應該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府,是和計劃經濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態。從經濟方面看,市場經濟條件下的政府職能範圍是有限的,它所掌握的資源限於與公共物品的提供有關的資源,而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府,則是政府應當在納稅人的監督之下,改善政府的管理,杜絕貪污和浪費,做到低成本、高效率地為公眾提供服務。

一個好的政府,就是一個既能謹守自己的職責,又能為民眾提供優質公共服務的政府。要達到這樣的目標,顯然需要經過艱苦的努力。從當前看,政府改革迫切需要解決的有以下幾個問題:

第一,確保公民的基本權利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權公約》對人的基本權利有明確的規定。人民群眾的這些基本權利,包括言論、出版、集會、結社、遊行示威、宗教信仰等自由,人身權利以及選舉和被選舉的權利必須得到切實的保障,不受任何侵犯。

公民對政府公務活動的知情權,也是一項基本的人權。因此,現代國家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由於涉及國家安全並經法定程序得到豁免的公共信息,都要公之於眾。只有建立起信息透明的制度,公民才能行使自己當家作主的權利,政府和政府官員才能置於公眾的監督之下。所以,在報刊雜誌、廣播電視、互聯網絡等大眾傳播媒介異常發達的現代社會中,各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監督權,把它作為自己的一項基本職責。

第二,政府要嚴格遵守憲法和法律,實現依法行政。在目前的中國,各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權力,對政府活動邊界又往往不夠明確,這樣就使官員掌握過大的自由裁量權和尋租機會。針對這種情況,必須在削減各級政府支配經濟資源權力的同時,切實保證所有政府官員在執行自己的職能時嚴格遵紀守法,防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權益。近年來,全國人民代表大會和國務院制定了一系列限制政府行政權力的法律法規,現在的問題是如何保證這些法律法規得到切實的執行。

在依法行政問題上,作為執政黨的共產黨起着重要的作用。正如《中國共產黨黨章》所規定的:“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”,黨員必須“模範遵守國家的法律和法規”。

第三,培育公民社會,提升社會的自組織能力。現代社會利益多元,社會活動五彩繽紛,公共事務不能僅僅靠黨政機關和行政官員來處理,還要發展民間社會,廣泛實行各種社群的自治。然而,傳統的“大政府、小社會”體制的一個重要特點,就是國家權力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮,因此在1956年實現社會主義改造,特別是1958年實現“政社合一”的人民公社化以後,除了獨立性岌岌可危的家庭,其他的社群組織都已不復存在。整個社會的三百六十行,不論屬於什麼行業或領域,都被整合到一個以官職為本位的統一單調的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機與活力的“纖維化的硬結”,或者叫作“沒有社會的國家”。如果政府領導作出決策和下達命令,這種組織體系可以運用國家的權威動員一切能夠調動的資源去實現特定的國家目標。但是,這樣的體系有一個致命的弱點,就是社群缺乏自組織能力,遇事只能依賴於政府官員的命令,任何非國家規定的項目或未經官員允許的活動都只能停頓下來,或者舉步維艱。在一個人民當家做主的國家中,必須提高民間社會的自組織能力,放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務。只有這樣,才有可能真正出現豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面,實現經濟、政治、文化的全面繁榮。

七、法治是政治體制改革的突破口

在我看來,政治體制改革包含三方面的內容,這就是:建立法治,推進民主和實施憲政。它們三者是緊密聯繫,甚至是相互界定的。但在推進方式上,又可以是循序漸進、不同時期有所側重的。從世界各國實施憲政民主的經驗看,從法治入手是最容易取得成效的。與此同時,實行法治是現代市場制度有效運轉的基本前提,市場化改革對建立法治的要求十分迫切。

中國市場已經從以人格化交換為主的“熟人市場”發展為以非人格化交換為主的“生人市場”,雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發揮作用,需要建立一個以正式法庭為主的第三方執法體系來保證合同的實施。

可是,由於這一體系極不完善,“司法地方化”成為合同執行的一個嚴重問題。在世界銀行(行情 專區)編製的各國法治指數排名中,中國的得分一直偏低,況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環境下,企業家不能依靠正當途徑保護自己的權益。他們中的一些人往往採取不正當的手段與相關政府官員相勾結,以便獲取權力對自己的蔭庇和自己的競爭優勢。

為了建立法治,需要在以下三方面加強工作。

第一,要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。法治觀念是當代先進政治文化的一個重要組成部分,是現代社會核心價值的一項重要內容。它不僅與中國“君權高於一切”、“普天之下,莫非王土”一類傳統的專制皇權思想相對立,也與“專政是不受任何法律約束的政權”一類自稱的“革命意識形態”有根本原則的區別。它要求樹立法律至高無上的地位,而一切組織和個人,包括執政黨和執政黨的領導成員,都必須和只能在法律規定的範圍內活動,而不能凌駕於法律之上。在這方面,完全有必要進行“一次比較徹底的思想啟蒙運動,以解除意識形態的束縛,真正建立起現代核心價值觀”。

第二,建立符合公認的基本正義的法律體系。首先,法律和行政機構的政令都必須符合憲法。憲法的主要內容和功能則是進行權力的配置:它一方面要確立公民的基本權利,保證這些權利不受侵犯;另一方面要劃定政府的權限範圍,防止政府侵犯公民權利。其次,在法治的條件下,法律必須具有透明性。透明性有以下的基本要求:一是立法過程要有公眾的廣泛參與,二是法律要為公眾所周知。按照現代法治觀念,不為公眾所周知的法律,是不生效的法律。現在有些政府官員無視人民的知情權,把反映公共事務處理過程並與民眾切身利益密切相關的法律和行政法規當作黨政機關的“內部文件”,並加以“保密”,或者在公眾不知情的情況下,在政府內部尋求處理的辦法。在這種情況下,不法官員很容易上下其手,枉法害民。再次,法律應當適用於全社會的一切行為主體,保持穩定和不追溯既往,這樣才能使公民對自己行為的法律後果有穩定的預期,從而安心發展自己的事業。否則行為主體就無法主宰自己的命運,而只能靠找關係、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權的官員幫忙開特例,才能辦成自己的事情。

第三,實現法官的獨立審判和公正執法。獨立審判和公正執法是建立法治的一項基本要求,而司法人員的腐敗和行政干預是實現這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙,除了完善制度,主要要靠提高法官的素質和加強人民群眾的監督。共產黨作為執政黨,也要通過自己的黨員幹部對黨組織嚴格遵紀守法和司法工作的合憲性和合規性起監督保證作用。但是,這種監督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性,而不是直接任命官員、干預具體案件的審判和決定審判結果。

八、防止極端思潮撕裂社會

當前,有兩種極端趨勢值得特別警惕。

一種是擴大尋租基礎的趨勢。在21世紀的城市化過程中,出現了一個新的尋租空間即各級政府壟斷土地資源,用以生財。據農口專家估計,通過出售從農民徵用來的土地,各級政府能夠拿到的土地差價總額高達20萬~35萬億元,這麼大規模的財富被各級政府官員控制,可見尋租空間有多大。所以跟土地有關的腐敗官員可以說是前仆後繼。

另一個是貧富差別拉大的趨勢。中國目前的基尼係數,大致在0.5左右,貧富懸殊的程度已經居於世界前列。

這兩個問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認真、理性地討論,當前中國面臨的社會問題應該是能夠找到適當的解決辦法的,不會沒有出路。

 

但是現在的問題是,除了那些靠權力尋租的特殊既得利益者頑強地固守他們的陣地,甚至還要擴大他們的特權外,有些人採取另一種極端的立場,認為問題的癥結並不是政府支配資源和干預微觀經濟權力太大,反而認為是市場放得太開,政府管得不夠,還不夠強大有力,因而要求用強化政府權力的辦法去解決矛盾。他們極力要使人們相信,目前中國遇到的種種問題,從分配不公到看病貴、上學難,甚至國有資產流失,都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是:擴張政府的權力,加強行政機關對經濟生活的干預,在重要的經濟領域中實行“再國有化”和“再集體化”,甚至要求重舉“無產階級專政下繼續革命”的旗幟,“再來一次無產階級文化大革命”,實現“對黨內外資產階級的全面專政”。

其實,目前社會上存在的種種醜惡現象,從根本上說是緣於經濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯后、行政權力變本加厲地壓制和干預民間經濟活動,造成廣泛的尋租活動基礎的結果。大眾對這些醜惡現象的不滿,正可以成為推動改革繼續前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。然而,如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢蒙蔽和誤導大眾,把反對的目標從進行權力尋租的特殊既得利益者轉移到市場化改革的一般受益者--企業家、專業人員等的身上,也可以把大眾引向歧途。

古今中外的歷史證明,不論是“左”的極端主義還是“右”的極端主義,都會給社會帶來災難。中國改革雖然取得了顯著成績,但是,離建成富裕、民主、文明國家的目標還有很長的路要走。特別是近年來由於一些重要經濟和政治領域的改革遲滯,一些社會矛盾變得尖銳起來。人們由於社會背景和價值觀上的差異,往往對這些矛盾的由來作出不同的解讀,提出不同的解決之策。他們之間的分歧,完全可以通過自由和切實的討論來求同存異和尋求共贏的解決方案。在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨於激化的時刻,如何正本清源,重聚改革共識,防止各種極端思潮撕裂社會,避免“不走到絕路絕不回頭”的歷史陷阱,就成為關係民族命運的大問題。

作者為國務院發展研究中心研究員。

來源:中國經濟年鑒  

 

 

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